2021年中央一號文件:農村宅基地探索有效實現形式

2021年一號文件明確提到,要深入推進農村改革,完善農村產權制度和要素市場配置機制,充分激發農村發展內生動力。在接受新京報記者采訪時,中國農業大學教授、農業與農村法制研究中心主任任大鵬專門就文件中農村改革尤其是土地政策的內容進行了解讀。他指出,在農村改革深入推進的同時,還更需要注重“穩慎”,今年的一號文件就突出了穩定和發展,同時目前集體經營性建設用地入市探索空間很大,在宅基地方面,文件強調“探索有效實現形式”,在任大鵬看來,這是一個非常明顯的政策信號,即在宅基地要素利用上要體現市場化,不過農村宅基地情況確實較為復雜,穩慎推進改革需要更完善的制度設計。


集體經營性建設用地入市 探索空間大

任大鵬指出,就農村土地來說,無論是耕地、宅基地、還是集體經營性建設用地,都正處于低效率利用的尷尬局面。耕地方面,即便通過政策激活了土地經營權,仍需更多政策工具和手段來促進利用。而集體經營性建設用地入市方面,值得探索的空間則更大。

“我國是從2015年開始進行集體經營性建設用地改革的,到了最近兩年,新的《土地管理法》出臺,將相關入市試點寫入法律,可以看出我國從政策上已經營造了很好的環境。”例如早在2013年,黨的十八屆三中全會便強調,在符合規劃和用途管制前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價。而新的《土地管理法》中,允許集體經營性建設用地入市,也標志著國有土地與集體土地“同地同權同價”的巨大進步。

但實踐過程中,集體土地入市仍不夠成熟。任大鵬向記者舉例,在要素市場,很多原因聯合導致了集體經營性建設用地的土地經營權并不活躍。“比如工商資本經常是有顧慮的,導致即便集體用地和國有土地的使用權同地同價,但你會發現,只有后者市場空間持續高熱、競爭活躍。前者呢?一直在遇冷。”

在任大鵬看來,今年的一號文件繼續明確“積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度,完善盤活農村存量建設用地政策”,首先是非常有必要的,“盡管我們國家在法律上給了支持和空間,但怎么去激活市場,仍有大量工作要做。”


“有效”實現 宅基地要素利用要體現市場化

在社會普遍關心的宅基地改革上,任大鵬指出,一方面我國宅基地閑置比例達到10%-18%,另一方面,我國又面臨著建設性用地嚴重短缺的局面,“這是非常明顯的沖突,說明我們在制度設計上是有改進空間的。”

在新的《土地管理法》中,國家允許進城落戶的村民依法自愿有償退出宅基地、鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置住宅。顯然,這是政策方面的創新。“但這個創新,是相對穩慎的,因為它涉及農民的基本居住權和基本財產利益。推進宅基地要素市場化配置機制的建立,首先一定要把宅基地上的權屬關系明確。”

任大鵬說,在盤活利用方式上是否還堅持宅基地用途,就決定著,在宅基地使用權僅限于農村本集體經濟組織特定的成員的嚴格限制下,是否可以實現盤活利用的目標。

“所以我的建議是應該把宅基地放在集體經營性建設用地的‘大盤子’里,在確保耕地紅線保持不變、糧食安全的前提下,將農村的宅基地和其他建設用地一起統籌布局。”任大鵬總結,在中央提出鼓勵農村集體組織經濟盤活利用的前提下,如果盤活利用的方式不明確,仍然局限在現有的制度框架中,那么現實中的障礙會一直存在。

2021年一號文件指出,要加強宅基地管理,穩慎推進宅基地制度的改革試點,探索宅基地所有權、經營權、資格權分置有效實現形式。“我覺得文件中提到的內容非常到位,強調‘探索有效實現形式’,這代表設置宅基地的三權分置是有空間余地的。”在任大鵬看來,這是一個非常明顯的政策信號,即在宅基地要素利用上要體現市場化。


壯大農村集體經濟還有創新空間嗎?

對比去年一號文件,今年文件在土地改革方面更強調“探索”和“穩慎”,該怎么理解這兩個關鍵詞匯在改革中體現的方式?

任大鵬認為,中央在文件中提出探索有效的實現形式,是需要發揮地方的創造力,試圖找到解決問題的經驗方案。

談及可能面臨的風險,任大鵬指出,目前改革的大方向已經非常明確,但頂層設計、制度供給還存在不足,而這就會帶來冒進的風險。

他提到曾經在基層調研時遇到的情況,有的地方,一邊政策機制還沒有建立起來,另一邊就急于流轉農民的宅基地,那么以宅基地集體名義轉讓之后,因為利益分配機制不健全,就必然帶來矛盾糾紛,同時承接轉讓的工商資本也面臨諸多不安全因素。所以按照中央提出的“穩慎改革”,是希望能夠建立一套相對完善的制度來協調不同的利益關系。”

同時,任大鵬預料未來一些潛在風險的源頭會來自于制度銜接。“宅基地對于農民來說,是無償取得,有償退出。但如果集體經濟組織沒有像樣的產業,市場上又沒有需求,那么這可能就變成了集體的一個負擔。”

此外,任大鵬還提到,在盤活利用問題上,考慮到交易成本,一些地方將宅基地通過打包統一對外交易,但集體能力有限,這就可能會導致違背農民意愿強制征收土地。“這也意味著,在農村集體經濟發展壯大的過程中,我們到底應創造怎樣的創新空間,仍然是非常重要的問題。”任大鵬說。


文字來源:新京報

  • 2021/2/23
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